作者：宋方青
来源：《中国司法》2022年第5期
作者简介：厦门大学现代公共法律服务理论研究与人才培训基地执行主任、厦门大学法学院院长、教授
在我国，公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，是保障和改善民生的重要举措，公共性、法律性、服务性是其基本特征，人民性、公平性、现代性是其核心要义。党的十八大以来，伴随着全面依法治国实践的不断深入，建设人民满意的公共法律服务体系，成为党中央、国务院高度重视的工作。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出，到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。2021年，司法部编制印发了《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》（以下简称《规划》），针对“十四五”时期公共法律服务工作面临的新形势，对总体要求及主要目标都作出了具体安排。2022年，司法部将基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系作为重点工作加快推进。可以肯定地说，经过全国上下的共同努力，我国现代公共法律服务体系的建设成绩喜人，“公共法律服务在全面依法治国中的基础性、服务性、保障性作用有效发挥”。但也正如《规划》指出：“公共法律服务供给体制机制不健全，政府权责边界不清，法律服务资源总量不足，配置不均衡，城乡分布、地域分布差异明显，欠发达地区公共法律服务人员、基础设施等资源短缺问题突出。服务供给质量、效率和能力水平、信息化水平有待进一步提升。”新时代人民群众对公共法律服务工作提出了新的更高的要求，因此，要有效解决当前我国现代公共法律服务发展所面临的困境和问题，更好地回应公共法律服务规范化、标准化、信息化、制度化、常态化、均等化、专业化、多元化等需求，加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，就需要进一步完善和强化组织、人才、经费、技术、制度等方面的保障机制，才能有效实现现代公共法律服务体系建设的总体要求和远景目标。
一、组织保障
公共法律服务本质上是统筹配置资源的一项公共性服务。提供公共法律服务是一项国家义务，国家是公共法律服务的责任主体，其通过行使公共权力，提供公共配给来维护和促进公共利益。公共法律服务涉及的内容多、部门广，因此推动现代公共法律服务的整合提升，必须有强有力的组织保障。要加强组织保障，必须坚持党的领导、政府主导、协调联动的原则，才能统合各方力量，共同致力于现代公共法律服务体系的建设，着力有效地解决公共法律服务发展的重点与难点问题，推动公共法律服务朝着更加优质、更加高效的方向迈进。
第一，要坚持党的领导，发挥党委在推动现代公共法律服务整合提升过程中的重要作用。现代公共法律服务的整合提升是一项系统工程，它涉及律师、公证、法律援助、司法鉴定、仲裁、调解等诸多领域，涉及立法、司法、行政、行业组织以及基层组织等多个部门，倘若没有一个强有力的统一领导，就有可能出现各部门推诿或怠政的现象，导致公共法律服务成为“形象工程”，流于形式。坚持党的全面领导，把党的领导贯彻落实到公共法律服务体系建设全过程和各方面，是建设现代公共法律服务体系的基本原则。组织领导及协调各部门职责分工首先应当坚持党的统一领导，必须健全党领导公共法律服务工作的制度和工作机制，重点要“加强法律服务业基层党组织建设，遵循行业特点、规律，适应发展趋势，创新体制机制，改进工作方式”，只有这样才能提升党委的组织力度、突出政治功能，进而保证各方协调统一，确保党中央的决策部署在公共法律服务行业得到不折不扣的贯彻落实。
第二，要建立公共法律服务工作部门的协调与联动机制，统筹研究工作方案，将公共法律服务工作的部门及其功能进行整合，促进它们之间工作的衔接，建立起司法行政机关、法律服务机构和行业协会等多部门协调联动的运行机制。特别是司法行政机关要充分发挥公共法律服务体系建设联席会的作用，承担牵头职责、完善顶层设计、明确责任分工，组织落实，确保取得实效。同时，要充分利用网络信息化，整合法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络，进而逐步形成党统一领导、政府主导、司法行政部门组织、法律服务行业实施和社会各界力量参与的协调联动的现代化公共法律服务机制。
第三，要建立公共法律服务与其他系统部门以及公民的协调机制，统筹安排与银行、证券、保险、知识产权、环保等部门的对接，以及与公安、检察院、法院、民政等部门的协调配合，形成共治模式，确保实效，合力解决现代公共法律服务发展过程中面临的重点和难点问题，并在进一步完善公共法律服务配合机制的基础上，使公共法律服务更好地发挥其应有的作用，促进经济和社会的发展。另外，要全面实施“八五”普法规划，强化“谁执法谁普法”普法责任制，广泛进行普法宣传，以提高公民对“法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度”“尊法学法守法用法的自觉性和主动性”，以及对公共法律服务的认知度和认同感，进而形成合力，共同推进现代公共法律体系的建设和发展。
二、人才保障
现代公共法律服务的整合提升离不开高素质、专业化人才队伍的培养与充实。目前我国公共法律服务队伍存在专业化水平参差不齐、法律服务有效供给不足、整体规模有限等问题，其中最主要的原因是公共法律服务人才的短缺，特别是欠发达地区公共法律服务人才和涉外法律服务人才短缺的现象比较严重；此外，法律服务队伍的规范化建设也有待加强。针对上述问题，我国现代公共法律服务整合提升的人才保障应着力于做好以下几个方面。
第一，制订公共法律服务人才培养计划。公共法律服务人才培养计划是布局公共法律服务人才培养的蓝图，具有规划性和引领性，保证有计划有指向地根据需要培养公共法律服务人才，满足国家和社会对公共法律服务人才的需求。例如，目前我国欠发达地区的法律服务人才严重短缺，涉外法律服务人才总体上也不足，在一些地区甚至稀缺，这在很大程度上影响了欠发达地区法律服务的供给以及涉外法律服务的质效。因此，有必要通过培养计划，加强对欠发达地区和涉外法律服务人才的培养，提高公共法律服务人才队伍的整体实力。
第二，定期开展专业培训。现代公共法律服务人才不仅需要具备扎实的法律专业知识，还需要具备很强的业务能力与职业道德素养，这就需要通过有计划、有针对性的定期培训来不断提升和强化。目前，我国法律服务人才的职业教育培训机制缺失明显，例如，律师职业的专业培训明显不足，少有专门的培训机构。因此，有必要设立专门的律师学院，加强对律师队伍的建设。再如，为了解决公证、司法鉴定等行业发展相对滞后、人才严重不足的问题，可以制定人才定向委培机制，发挥高等院校和科研院所的作用，为人才短缺的行业和机构培养和输送人才，以解决人才资源分布不均衡以及专业化程度有限的问题。
第三，加强法律服务队伍的规范化建设。“坚持以人民为中心，通过优质、高效、便捷的专业法律服务保障人民权益，维护人民利益。”“坚持公平正义，法律面前人人平等，把维护社会公平正义作为公共法律服务的核心价值追求，客观公正、廉洁自律。”这是我国加强法律服务队伍规 范化建设的原则性要求。针对我国法律服务队伍规范化建设的现状，要增强法律服务人才的优质增量供给，除了要进一步加强职业教育培训，还必须“加强法律服务人员职业道德建设 ，健全执业行为规范，完善惩戒工作机制，加大失信行为惩戒力度”。特别是要完善律师、公证员、仲裁员的诚信信息公示平台，及时依法将不良信用记录向社会披露，以儆效尤。通过规范化建设，锻造一支适应新时代要求、德才兼备的高素质公共法律服务人才队伍，应为现代公共法律服务体系建设的重要任务。
三、经费保障
公共法律服务的发展必须依靠政府的扶持，尤其是财政经费方面的支持。目前，各地公共法律服务主要依靠财政投入支撑，不过，各地财政供给水平、投入总额和分配额差异大，不平衡的现象普遍存在，且经费的管理与落实也不尽到位，总体而言，各地对于公共法律服务的扶持力度远未达到应有的程度。公共法律服务的经费保障可以从以下几个方面着手。
第一，加大政府财政保障。各级政府应将扶持经费纳入同级财政预算，保证有足够的专项经费来保障公共法律服务、促进公共法律服务的发展，同时要根据公共法律服务在不同地区、不同行业发展的水平来确定财政扶持的力度，并根据发展的需要作出动态的调整。基于欠发达地区的特殊况，中央财政转移支持资金应向欠发达地区倾斜。此外，要根据公共法律服务业的特质有针对性地进行扶持，特别是对单纯依靠自身力量难以发展的行业应重点扶持，加大财政支持力度，以解决公共法律服务行业内部存在的资源分配不均衡问题，促进公共法律服务均衡发展。
第二，建立公共法律服务基金会。公共法律服务基金会是为公共法律服务机构或个人提供资金支持以促进其发展为目的的非营利性组织。公共法律服务基金会往往是通过行业会费划拨，以及通过向法律服务机构、法律服务人员、企事业单位、其他社会团体和个人募捐等途径来募集资金的，并形成可持续发展的社会资金保障模式。通过社会力量来弥补公共法律服务体系建设的经费缺口，提升服务总体供给能力水平是一条值得有力推进的路径。
第三，建立完善的政府购买服务机制。各地政府应将符合条件的公共法律服务事项纳入政府 购买服务指导性目录，且适时按程序对目录进行动态调整。各地政府应通过编制公共法律服务产品目录和支付标准，对购买服务的项目、资金来源、程序予以规范，保证政府购买服务机制合法有效地运行。此外，必须注重以人民群众的需求为导向，进一步完善公共法律服务价格形成机制，丰富公共法律服务为政府提供的产品和项目，推动有效市场和有为政府更好地结合与运转。
第四，加强资金使用管理，切实提高资金使用的效益。应对财政扶持公共法律服务发展的经费进行严格的监督和审计，对扶持资金的使用情况应进行实质性的专项审计，确保财政经费专款专用，切实保障公共法律服务得到足够的资金支持，并用到实处。针对法律援助应建立经费保障标准，并加强管理，保证办案补贴落实到位，使法律援助有效发挥作用。
四、技术保障
现代公共法律服务的整合提升，也离不开法律服务平台和技术保障的支撑。因此，要尽快建成覆盖全业务全时空的法律服务网络。2018年，司法部发布了《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》，明确指出公共法律服务平台建设是推进公共法律服务体系建设的一项基础性工作，并提出了推进公共法律服务平台建设的总体思路。《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》还指出：“在全面建成实体、热线、网络三大平台基础上，以便民利民惠民为目标，以融合发展为核心，以网络平台为统领，以信息技术为支撑，将实体平台的深度服务、热线平台的方便快捷和网络平台的全时空性有效整合，推进 三大平台服务、监管和保障的融合，形成优势互 补、信息共享、协调顺畅的线上线下一体化公共法律服务平台。”2021年，司法部公布的《规划》在 2035 年远景目标中指出：“到 2035 年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的现代公共法律服务体系。”“公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台全面覆盖，融合发展有力有效，服务能力水平满足人民群众日常需求。”并提出了建成覆盖全业务全时空的法律服务网络的具体要求。目前，我国公共法律服务平台建设存在发展不平衡、管理分散、便利性不够、信息不对称、转型升级困难等问题，均与未能为公共法律服务提供充分技术保障密切相关，因此要整合提升公共法律服务必须加强技术保障。
第一，加强“互联网+公共法律服务”建设，推进三大平台融合发展。三大平台的融合关键在于建立有效的衔接机制，即实现服务需求信息能 够在三大平台和法律服务机构有效流转。为此，必须坚持网络统领，发挥信息技术的优势，健全 完善“综合受理、统筹分配、分类处理”的服务流程，实现三大平台服务数据有效汇聚，强化数 据分析结果的运用，资源共享，实现“一端发起、三台响应”“一网通办”的三台融合建设目标。
第二，创新支撑技术，推进“智慧法律服务”，实现“精准法律服务”。在加强广泛运用大数据、云计算、人工智能和区块链等技术为公共法律服务提供基础条件和技术支撑的同时，要努力推进智慧法律服务重点实验室的建设，通过技术创新、技术赋能，提高法律服务智能化的水平，并构筑起精准法律服务的智能保障系统，实现公共法律服务供给与需求的精准匹配，提高公共法律服务的针对性和实效性。例如，通过技术支撑，强化服务数据的互联互通和分析研判，能够精准地了解服务对象的诉求，找准服务方向，主动服务，切实回应服务对象的需求。
第三，依托其他保障机制的加强与完善，助力公共法律服务信息化的建设，提高技术保障的效能。公共法律服务的技术保障与组织保障、人才保障、经费保障和制度保障相辅相成，只有依靠强有力的组织保障、优质的人才配备、充足的经费支持、完善的制度安排，才能让技术创新、技术赋能真正获得效益，优质、高效、便捷的专业公共法律服务才能真正实现。
五、制度保障
现代公共法律服务的整合提升是一项系统工程，前述所有的问题和保障手段，都有赖于制度的整体改进和完善，都离不开制度的规范。我国已迈进全面建设社会主义现代化国家新征程，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的时代呼唤，对公共法律服务工作提出了更新和更高的要求。确立现代公共法律服务的制度框架，不仅是使现代公共法律服务步入法治轨道运行的前提，也是现代公共法律服务得以长远发展的根本保障。制度保障应着力于以下几个方面。
第一，建立多元的法律规范体系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“法律是 治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。”现代公共法律服务的发展不仅离不开良好的市场环境，更离不开良好的法治环境，必须发挥立法的引领和推动作用。目前已有一些地方制定了专门的公共法律服务地方性法规，国家立法虽然有关于诸如律师法等涉及公共法律服务方面的法律，但尚未制定规范公共法律服务的基本法，缺乏统一的 法律规范，因此亟须制定一部涉及公共法律服务的法律，立足当下，着眼长远，通过法律规范“贯 彻新发展理论、构建新发展格局”。就现有的规范而言，也必须进一步适应时代的要求，针对现代公共法律服务体系建设的目标指向进行修改与完善，为公共法律服务行业多元、健康的发展营造优质的法治环境。
第二，优化司法行政管理职能。司法行政的工作重点是维护社会稳定、服务保障司法、提供法律服务、参与法治建设。现代社会“政府的角色越来越多的是为公民和治理网络服务。政府不仅负责直接提供服务和制定规则，还负责帮助 广泛的组织和个人网络找到采取公共行动的共同点”。“政府的作用是释放市场力量，以促进个人选择并实现效率。公民被视为顾客，问题通过激励机制设计进行解决。”当下的“人民之问”“时代之问”，要求司法行政机关必须厘清权责，强化服务职能，司法行政机关在行使管理职责时，要充分尊重和培育公共法律服务行业，注重释放和激活市场和个人的活力。
第三，完善法律服务业的体制机制。现代公共法律服务的整合提升在很大程度上有赖于完善法律服务业的体制机制，只有进一步完善法律服务业的体制机制，律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解、基层法律服务等法律服务业才能健康快速发展，服务能力水平、服务质量及公信力才能有效提升。以公证为例，现行的公证服务供给能力明显不足，公益性、可及性及均等性、能动性等有限，因此，必须深化公证体制机制改革，通过立法规范公证机构的建设与发展，完善行政管理与行业自律管理相结合的管理体制机制，充分发挥法律服务行业协会的作用，推动合作制公证机构的建设发展，增强事业体制公证机构的活力和创新动力。
现代公共法律服务体系建设任重道远，提升整合乃当务之急。
（注：为方便阅读已删除注释，具体以期刊文本为主。）
